关于我市养老服务工作情况的报告

2014年5月30日在慈溪市十六届人大常委会第二十一次会议上

市民政局局长 戚建江

主任、各位副主任、各位委员：

　　我受市政府委托，向市人大常委会报告我市养老服务工作情况，请予审议。

　　一、我市养老服务工作基本情况

　　（一）我市人口老龄化现状。随着我市经济社会的快速发展和人们生活水平的不断提高,老龄化发展趋势日益明显：截至2013年底，全市60周岁以上老年人口22.45万人，比上年净增1.2万人，占户籍总人口的21.52%，其中80周岁以上高龄老人达3.46万人。高龄化直接推动失能老年人的日益增多，全市失能和半失能老年人达到了1.54万人。同时，城乡家庭空巢化现象明显，空巢老年人9.66万人，占老年人口的43%。

　　（二）养老机构建设现状。我市现有公办养老机构15家17处，共有养老床位2584张，每百名老年人拥有养老床位1.2张。乐成恭和苑、阳光老年城亲和苑、掌起阳光照料中心等民办养老机构正在建设，慈溪新城养老康复护理中心、宝瑞康复护理中心、大桥生态养老庄园等项目基本确定拟建。

　　（三）居家养老服务现状。我市居家养老服务始于2008年，目前共建立居家养老服务站309个，示范性日间托老照料中心5家，覆盖城镇社区98%、农村社区92%。29个村（社区）通过建立老年食堂、餐饮服务点、物流企业配送等方式提供老年配餐送餐服务，解决了890余名老年人的就餐问题。

　　二、我市养老服务工作主要做法

　　近年来，我市为应对人口老龄化发展趋势，加快推进社会养老服务体系建设，努力实现养老服务主体多元化参与、养老服务项目品质化提升、养老福利适度普惠化发展，初步构建起了政府主导、属地管理、村（社区）运作，以家庭为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务工作格局。

　　（一）健全机制、强化保障，努力构建养老服务运作管理体系

　　1.初步建立市、镇、村三级管理体系。去年，我市成立了市社会养老服务体系建设领导小组，建立了政府主导、民政牵头、部门协同的养老服务事业联席会商协调机制。率先在宁波市成立了市社会养老服务指导中心，承担全市机构养老、居家服务及社区日间托老照料等具体工作的指导管理。各地加强镇（街道）养老服务中心建设，进一步健全养老服务管理网络。各村（社区）积极拓展居家养老服务站点和日间托老照料中心建设。市指导、镇（街道）管理、村（社区）服务的三级服务管理格局初具雏形。

　　2.健全完善养老服务要素保障机制。我市先后出台了居家养老服务全覆盖行动计划、养老服务机构三年建设计划、社区居家养老服务（托老）照料中心三年建设任务等文件。制定了社区养老服务用房、养老产业用地配套措施，明确养老机构建设床位补助标准、政府购买居家养老服务、困难老人服务补贴办法等政策措施，建立公办养老机构护理员工资待遇保障机制、养老服务特殊岗位津贴制度，举办养老服务职业教育和岗位培训，为养老服务事业发展提供了财力支撑和人力保障。据统计，2012—2013年，市、镇（街道）两级财政投入居家养老服务2700万元，养老机构设施改造4200余万元。

　　3.积极探索社会参与养老服务机制。我市以社区为依托，积极推进部门帮扶、村企结对、在职党员干部联系和社会志愿承诺服务等社区共建机制，推出“银龄”互助、“暖巢”服务、“巡诊”服务、社区公益性岗位等服务载体，建立代办代购、热线服务电话和服务联系卡等服务制度，搭建敬老文明岗位（窗口）、“爱心发屋”、“老年食堂”、“助老工作室”、“义工银行”、老年基金会等服务基地。同时，引导养老机构发挥服务支撑作用，扶持掌起阳光照料中心建设持续照料型区域服务机构。协同软件公司开发社区养老服务信息平台、养老机构智能化管理系统和养老互动中心网络，着力推进机构、社区、社会和家庭等四位一体的家院互融工作服务体系。

　　（二）改革创新、转型升级，积极推进养老机构社会化服务

　　1.大力实施敬老院综合改造工程。2012—2013年，市镇两级投资4200余万元，对全市15家17处敬老院按“提升完善”、“改造扩建”、“原址重建”分类进行综合改造，进一步完善了基础设施，实现消除安全隐患、改善人居环境、扩增养老床位、提升服务空间的目标。

　　2.率先开展五保对象集中定点供养。去年10月起，我市率先在宁波大市范围内开展农村五保对象集中定点供养。目前除观海卫暂缓外，其余镇（街道）的480名五保老人集中入托于市社会福利院、城区社会福利院及新浦镇福利中心三家定点机构。其余敬老院接收社会老年人寄养及低保失能失智老年人托养，现有社会老人541名，床位利用率42%，比上年同期提高18.2%。

　　3.转型建设区域性养老服务中心。明确以镇级敬老院为重点，建立镇（街道）养老服务中心并承担三项职能：承担社会托养及社会福利项目；承担康复训练、助浴送餐、日间托老照料等综合性区域服务职能；指导开展居家养老特色服务和公益志愿活动，逐步统一调配区域内居家养老服务力量，承担服务需求承接、派单、质量监督反馈等功能。

　　（三）整合资源、扩面深化，实现城乡居家养老服务基本覆盖

　　1.建立健全经费保障机制。我市相继出台了创办补助、日常营运补贴、公益性岗位设置补助、困难老年人餐饮补贴及志愿服务激励等扶持政策，扶持居家养老服务站点建设。去年，市镇两级配套补助1551万元，其中市财政补助960万元，为我市居家养老服务工作的开展提供了强有力的保障。今年，我市将实现城乡居家养老服务全覆盖。

　　2.深化拓展养老服务项目。各地按照基本公共服务无偿、福利保障服务减免、市场服务低偿相结合原则，推出老年人餐饮、生活照料、家政打理、医疗保健、文化娱乐、法律援助、精神慰藉及“365”安全巡视和“一键通”应急援助等服务项目。建立起了350名专职护理员、300多支社会助老团队、1500名农村志愿者和2200余名注册义工的庞大服务力量，基本形成了专职包干服务员、社区联系管理员、社会志愿服务员、老年协会监督员“3+1”服务模式。全市3385名困难老年人得到有效照料，2385户高龄空巢家庭得到“暖巢”帮扶，城乡广大老年人享受到代购、代办等便利服务。

　　3.转型提升日间照料机构。2012年以来，我市在各地试点建设日间托老照料中心，通过冠名资助、基金资助等形式加以扶持，先后培植了宗汉金堂村、掌起阳光照料中心等5家示范机构，为老年人提供日托、就餐、康复、休闲于一体的生活服务。今年，全市确定新建、改建25家日间照料示范机构，为下步全市推开做好铺垫，争取2015年末全市建成百家照料中心。

　　（四）突出重点、加大投入，加快推进养老服务产业化发展

　　1.大力推进公办养老机构建设。针对城区养老“一床难求”问题，去年我市将计划投资2.5亿元的市老年公寓迁建工程列入市预备项目，目前已完成了初步选址。同时，积极争取启动城区社会福利院二期工程，持续推进各镇养老机构扩建工程。

　　2.积极扶持发展民办养老产业。目前，我市正在实施两大民办养老工程：一是乐成恭和苑。按照集居住、餐饮、照护、医疗及活动于一体的高品质养老社区建设目标，计划投资2.6亿元、占地40亩、设计床位426张。截至去年底，累计投资1亿元，完成地下室施工部分，预计2015年竣工投用。二是阳光老年城亲和苑。计划投资2.1亿元、占地70.33亩、设计床位924张。截至去年底，累计投资1亿元，完成主体建筑多层结顶、高层完成土建部分工程的20%，争取2015年竣工。另外，龙山徐福老年公寓等一批中小规模的养老机构已列入近年建设计划。

　　3.探索发展医养结合养老机构。我市在敬老院综合改造推进护理床位建设的基础上，进一步加强护理人员培训、招聘，去年培训初级护理工19名、高级护理工29名，上岗培训居家养老护理员340余名，招聘录用护士6名，同时采取医疗机构与养老机构结对协作、养老机构内设医务室等方式，提高了养老机构护理水平。我市还积极鼓励医院发展养老服务机构，友谊医院、协和医院等养老护理部建设即将变现，以生态疗养为特色的大桥生态农庄养生园也排上建设日程。我市还将集养老医疗、康复护理、临终关怀于一体的市老年疾病护理医院列入“十二五”专项规划。

　　三、存在的主要问题和困难

　　虽然经过近年来全市上下的共同努力，我市养老服务工作取得了一定成效，但对照我市迅速发展的经济社会事业和日益加速的人口老龄化趋势，我市养老工作依然面临着许多困难和问题，主要表现在：一是政府角色定位不够准确。不少党政领导特别是镇（街道）领导，对人口老龄化发展及其深远影响认识不足、措施不力，对养老是家庭个人问题还是社会问题认识模糊，各类老年服务机构是公共服务、公益性服务还是社会福利性服务的发展定位不清，导致政府在发展养老服务体系中角色不准。二是财政投入机制尚不健全。虽然近年来我市财政对养老投入一定资金，但总体上养老服务事业的投入占社会事业支出比例仍然偏低。除2012至2013年市财政投入2000万元支持敬老院综合改造以外，近十年来，每年市财政只安排85—100万元用于17处养老机构硬件设施维修。三是养老服务人员严重不足。由于养老服务人员收入和社会地位较低，造成养老机构招工较难、队伍极不稳定，人员缺口较大，从业人员整体素质难以提高。四是养老管理手段较为落后。我市机构养老服务管理大部分还停留在传统的手工管理模式，管理难度高，工作量大，迫切需要信息技术的支撑。

　　四、下步工作举措

　　下阶段，我市要以加快发展社会养老服务体系为主题，以贯彻落实养老服务体系建设三年行动计划为主线，全力推进居家养老服务全覆盖、养老机构建设、日间照料中心建设三大项目，健全养老服务标准化、管理规范化、网络信息化三大机制，推进养老事业由政府投入向多元化社会参与转变、社会福利由救济补缺型向适度普惠型转变、养老服务由保障性向品质型转变，努力实现养老服务事业新跨越。

　　（一）加快养老服务设施建设。实现城乡居家养老服务全覆盖，逐步转型发展社区日间托老照料中心。加快阳光老年城、乐城恭和苑等重点工程建设，指导生态农庄养生园、徐福老年公寓等中小养老机构建设。探索公办养老机构改革，促进规模连锁经营和区域性养老福利机构转型发展。研究创办家庭养老机构的途径和办法。

　　（二）规范养老服务管理机制。建立健全政府购买服务和公益服务创投项目管理办法、养老服务机构等级评估和收费定价管理等机制，统一基本养老服务项目及服务标准，研究分类照护服务内容、设施安全要求、服务质量控规等。积极探索医养结合的养老服务模式，在养老机构建设、社区养老服务中增加医疗服务内容。建立完善养老机构智能化管理系统、社区居家养老照料服务信息平台及涉老社会服务业、公益组织参与的互动中心，实现养老服务资源整合和功能互补。

　　（三）加强养老服务队伍建设。加强现有养老服务人员培训，建立健全公办养老机构工作人员考评管理办法。依托“校企”模式加快养老服务职业人员培育，探索医护力量选派轮岗和结对支援协作机制，争取养老护理人员执证上岗率达到40%以上。

　　（四）推进养老福利事业发展。实施低保失能失智困难老人安托养服务项目，研究困难老年人家庭无障碍设施改造扶持、公办养老机构为困难老人提供低收费或短期免费照料服务等助老新举措，推广“义工银行”等慈善服务组织，促进社会助老服务事业发展。