为推动“十四五”时期我市养老服务体系高质量发展，根据《浙江省养老服务体系建设“十四五”规划》《宁波市国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要和二○三五年远景目标纲要》《宁波市养老服务体系建设“十四五”规划》，制定本规划。本规划的规划期为2021年至2025年。

一、现实基础

“十三五”以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，我市高度重视养老服务体系建设，编制《慈溪市“十三五”养老服务业发展规划》，坚持政府主导、市场推动原则，整合居家养老服务资源，创新社区养老服务模式，加快养老信息化建设，打造“互联网+养老”新模式，以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的多层次养老服务供给体系建设不断完善，保障老年人共享社会经济发展的成果。

协调统一的管理体制机制不断优化。2013年我市先行一步成立市养老指导中心，把机构养老、居家养老等相关管理、指导职能统一划入市养老指导中心。通过创新管理体制机制，改变了过去居家服务和机构服务分头管理的状况，进一步整合了全市养老资源，逐步形成以村（社区）为载体，联动周边养老服务资源，通过嵌入资源、功能和多元化运作，为老年人就近提供专业化、个性化、便利化的养老服务的管理体系。

多层次居家养老服务体系不断健全。“十三五”期间，我市积极构建以各镇（街道）区域性居家养老服务中心为核心的多层次居家养老服务体系，累计建成居家养老服务机构102家，其中镇（街道）区域性养老服务机构18家，全都达到省级示范型居家养老服务机构建设水平，通过AAA等级评定的居家养老服务机构82家，每个村（社区）均建立居家养老服务站点，实现了村（社区）居家养老服务全覆盖。2019年12月，《宁波市居家养老服务条例》在我市正式贯彻实施，全市2000多名困难老人和3万余名80周岁以上及70周岁以上计划生育困难家庭老年人享受到普惠性居家养老服务，各级财政年均居家养老专项支出达3000万元以上。全市所有居家养老服务机构均按照民办非营利性企业办理法人登记，严格落实财务管理等相关规定，加强资金监管，确保各项资金用到实处。同时建立风险规避机制，积极与保险公司协作，设置居家养老服务机构责任保险。突出品牌效应，设立“慈爱家园”作为全市统一的居家养老服务品牌，做到“五个统一”和提倡“三心服务”，树立良好的品牌形象。实施居家养老服务补贴机制，形成由政府向居家养老服务机构购买相关养老服务，符合条件的老年人享受居家养老服务的模式，各项补助经费按照实际享受人员数量落实，确保精准化补贴。

机构养老服务质量不断提高。“十三五”期间，全市共有备案的养老机构21家，养老床位合计9543张（其中养老机构床位6388张），每千名老年人拥有养老床位数34.9张。养老机构改革成果显著，服务质量显著提升。2013年10月起，我市开展农村五保对象集中定点供养，全市480名五保老人集中入托于市社会福利院、城区社会福利院及新浦镇福利中心三家定点机构。市镇两级对全市15家17处敬老院按“提升完善”“改造扩建”“原址重建”分类进行综合改造，进一步完善了基础设施，实现了“消除安全隐患、改善人居环境、扩增养老床位、提升服务空间”的建设目标，改造后新增养老床位280张。大力开展康养驿站建设，引导医疗机构牵手养老机构建立医养联盟，为入住老年人提供医康养护一体化的健康养老服务，2020年在4家养老机构内率先建成康养驿站4个。

养老机构管理运行机制不断创新。采取公建民营的方式，通过招标引进民营专业机构进行运作，减轻财政包袱。经过改革，全市需要财政托底的敬老院从12家减少到3家。但原敬老院改革过程中保持三个不变：一是资产的性质不变，为国有资产；二是经营范围不变，限定养老服务；三是公益性质不变。物价局、民政局根据收费水平、运作情况，结合成本核定价格，确定床位+伙食+护理等级的收费标准。

适度普惠的养老服务保障不断加强。“十三五”期间我市以政府兜底为基本原则，保障特困老年人日常生活，优先考虑低保低收入困难家庭中失能、失智和高龄独居等特殊老年群体的照料护理需求，持续落实各项养老服务补贴政策，通过政府购买服务方式，保障困难家庭老年人日常养老需求。2019年进一步扩展政府兜底保障对象范围，将计划生育特殊家庭等五类对象也列入到保障范围，建立起基本养老服务保障体系。积极探索养老服务从补缺型向适度普惠型发展，创新城乡养老服务管理技术手段，开发“智慧养老”服务平台，提供精细化服务。通过养老服务机构提供菜单式、多样化养老服务，进一步扩大政府购买养老服务的内容和范围，逐步发展成为面向全体老年人的普惠型养老服务项目。

多元主体的服务供给格局不断完善。我市积极引入第三方资源参与养老机构建设。成功实行多元化投资，允许个人、企业、团体、镇村集体出资举办，也允许服务机构引进第三方，实行公办民营。对任一形式的运作方式，在基础建设补助与运作资金补助上一视同仁。成功引进上海兰公馆参与我市城区社会福利院二期工程和城南老年公馆项目的运营，内设医疗机构，弥补我市医养结合及中端养老服务供给空白。

慈善及社会力量参与热情不断高涨。积极动员社会各界参与为老服务工作，为生活困难的老年人及空巢老年家庭提供形式多样的帮扶活动。我市企业定向捐赠给各养老日间照料中心的资金，可列入年度慈善捐赠任务数，享受抵扣税等相关慈善政策。鼓励志愿者参与，引导社会公益组织为老年人提供服务。“十三五”期间，我市慈善捐赠用于居家养老服务的资金累计达200余万元。各镇（街道）广泛发动低龄老年人、党员及居民骨干、各类爱心人士组成为老服务志愿者团队，目前备案登记的相关社会团体已有300多个。

二、挑战和机遇

“十四五”时期是我国由全面建成小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期，也是我省推动高质量发展共同富裕示范区建设的重要时期。“十四五”时期人口老龄化进入快速发展阶段，老年人的需求结构也由生存型向发展型、单一型向多样型发生转变，但我市养老服务领域仍存在基础薄弱、发展不平衡等问题，这些问题对我市养老服务体系建设提出了新挑战，实现养老服务高质量发展的重要性与紧迫性日益突出。

（一）人口老龄化趋势进一步加快

“十四五”期间我市人口结构将继续转变，老年人口、独居老人等所占比重都将持续增高，养老服务面临新形势。截至2020年底，我市老年人口规模总量为宁波大市第一，高于全市的平均水平，全市60周岁及以上老年人口规模为27.89万，占户籍人口比例28.59%，全市高龄老人超过4.32万人，占总老年人口比例达15.48%，预计到“十四五”末，我市老年人口占比将达到34 %。我市老年人口呈现四个趋势：一是人口结构老龄化，二是长寿老人高龄化，三是独居老人空巢化，四是慢病多病老人失能化。而家庭的小型化和空巢化的加速，导致家庭抵抗能力和照护能力相对不足，更多的需要依赖社会进行养老服务的供给。同时老年群体对养老美好生活的新期盼日益增长，需求结构也发生了转变，这都对养老服务发展提出了新要求。

（二）内外部环境面临复杂深刻变化

受到国际经济低迷和新冠肺炎疫情的深远影响，社会矛盾风险易发多发的严峻挑战将长期存在。我市存在养老服务水平不优、机构布局不合理等问题。我市在发展动能转换、城市能级提升、综合开放重塑、关键改革攻坚、治理效能提升等领域将面临重大变化。这些问题与重大变化对养老服务体系建设提出了新挑战，养老服务事业发展的复杂性和艰巨性必将进一步增强。

（三）养老服务基础薄弱，社会参与度有待提高

我市养老服务目前主要以提供基本生活保障为主，中高端养老服务产品供给不足。2012年以来虽进行过基础设施改造提升，但是基础设施建设上总体仍然显得薄弱，服务能力和质量上有较大提升空间，养老机构床位总量不足和现有床位空置的矛盾突出，面向失能失智老人的照护床位欠缺，养老服务专业人才短缺，养老服务资源与群众需求的匹配度还不够高，区域发展存在不平衡性。养老机构与医疗机构毗邻建设规划不够，医养结合水平不高。同时由于养老产业投入成本高、风险大、回报周期长及回报率低等原因，社会资本参与养老产业活力并未完全激发，养老服务机构市场开拓意识、上门服务意识不强，实际落实困难较大，重硬件、轻软件，通过提高护理水平去开拓和赢得市场的理念还有待提升。

（四）国家针对养老服务进行全面统筹

习近平总书记指出“我国已经进入老龄化社会。让老年人老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安，关系社会和谐稳定”，养老服务业既是关系亿万群众福祉的民生事业，也是具有巨大发展潜力的朝阳产业。国家提出实施积极应对人口老龄化国家战略，将积极应对人口老龄化纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，为我市制定养老服务“十四五”规划指明了战略方向。

（五）供给侧改革推动养老服务优化升级

我国在加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。养老服务高质量发展是社会治理现代化的客观需要，推动供给侧改革是养老服务高质量发展的重要支撑。党中央和社会各界将对养老领域高度关注，对养老服务高质量发展有更多期待。供给侧结构性改革需以创新驱动、高质量发展为引领，优化养老服务体系结构，创新供给模式，促进养老服务提质增效。人工智能、5G、互联网等现代科学技术运用场景更加广泛，为智慧养老提供了重要的科技支撑力量。

三、指导思想、基本原则和主要目标

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，积极贯彻落实应对人口老龄化国家战略，以深化养老服务供给侧改革为主线，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，推动养老事业和养老产业协同发展，提高养老服务供给体系与老年人多层次多样化需求的适配性。持续巩固养老服务的制度基础，全面形成与我市人口老龄化进程相适应，与经济社会发展水平相协调的养老服务体系。强化政府责任，改善民生福祉，使改革发展成果更多更公平惠及全体老年人，持续提高人民群众的获得感、幸福感、安全感，努力当好宁波建设“重要窗口”模范生中的尖子生。

（二）基本原则

坚持政府主导，以人为本。进一步深化简政放权、放管结合，同时强化政府在政策引导、财政投入和监督管理等方面的职责，坚持在发展中保障和改善民生，加快建设与我市经济社会发展和人口老龄化进程相适应的，满足老年人多元化需求的养老服务体系，打造共建共治共享的老年友好型社会。

坚持保障基本，广泛普惠。强化政府保基本兜底线职能，优先保障高龄独居、失智失能、失独贫困的老年群体的基本养老服务需求，全面优化基本养老服务供给体系。发展面向大众的普惠性养老产品，为老年人群体提供成本可控、质量可靠、方便可及的养老服务和养老产品。

坚持需求导向，扩大供给。以老年人多样化需求为导向，进行层次化和精细化的需求分类，加强养老服务领域供给侧结构性改革，消除体制机制障碍，健全高效规范、公平竞争的养老服务统一市场，促进供给与需求精准对接，实现资源合理优化配置。

坚持多方参与，统筹发展。鼓励各类社会主体积极参与，统筹多方资源，努力构建社会、家庭、个人共同参与、各尽其责的基本格局，促进居家、社区和机构养老服务融合发展。优化养老服务营商环境，激活养老产业发展新动能，培育养老新产业、新业态、新模式。

坚持优化结构，补齐短板。构建布局均衡、适应需求、服务便利的养老机构布局体系，加强小型化、嵌入式的微型养老机构布局建设，就近提供专业化、便利化服务。聚焦养老发展瓶颈，补齐养老服务短板，强化区域发展薄弱环节，加强人力资源和科技支撑。

（三）主要目标

到2025年，确保人人享有多样化、普惠型的基本养老服务，推进养老服务与我市经济社会发展相协调，与人口老龄化进程相适应，与城市国土空间总体规划相匹配，努力建设以居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。推动养老服务供给侧加速改革，推动养老事业和养老产业协同发展，完善多层次的养老服务供给梯度，加快老年友好型社会建设，打造尊老、敬老、爱老的社会氛围，提升老年人的获得感、幸福感、安全感。

四、重点任务

（一）养老服务基础设施转型升级

科学编制养老服务设施布局规划。根据老年人口数量结构、服务资源分布、养老服务需求状况等因素，编制养老服务设施布局专项规划，合理布局各类养老服务设施。将养老服务设施建设用地纳入国土空间规划和土地利用年度计划。

优化养老服务用地保障政策。完善养老服务供地政策，科学规划养老服务新增用地布局。提高存量、闲置资源的利用效率，加大对养老服务用地的供给力度。鼓励政府、企事业单位腾退用地及闲置房屋优先用于养老服务设施建设，并为非营利性养老服务机构划拨供地，保障养老服务用地需求。

提升养老机构基础设施标准。落实民政部颁发的《养老机构管理办法》和国家市场监督局等颁发的《养老机构服务安全基本规范》，优化养老机构服务设施配置标准，达到设施建设要求。对现有市镇两级公办养老机构实施新一轮改造提升，使养老机构内部环境更加温馨舒适安全，全部达到二星级以上养老机构等级标准。进一步支持改造升级照护型床位，提升机构消防安全保障体系。

推进适老化环境改造。不断完善适老化改造标准和规范，促进家庭适老化改造，着力推动城镇老旧小区适老化改造，完善社区适老化服务设施，提升农村老年人居家环境的适老化探索。关注特殊群体的适老化改造需求，优先实施困难群体的室内适老化改造。促进城市适老化覆盖，推进无障碍环境建设工程，推进公共场所服务设施环境适老化改造。

提升居家养老服务设施能级。落实居家养老服务设施配建标准，提升现有居家养老服务设施的硬件水平。完善标准化老年食堂建设，创建5A级居家养老服务中心3家以上。建设家庭养老照护床位，依托养老机构和居家养老服务中心，将专业照护服务延伸至老年人家中。

（二）养老服务品质提能升级

居家养老服务注重广覆盖优品质。不断完善城乡居家养老服务中心长效运营机制，提升居家养老服务能级，推进居家养老服务中心的标准化、规范化运行。提升区域性服务中心的辐射力、引导力，优化服务站点的基本功能，强化中心与站点联动。加强居家养老的专业化支撑，提供完善的配套服务设施，提升居家养老服务质量。

机构养老服务注重多层次多类别。加快养老机构的标准化、专业化、规范化提升，积极培育一批设备齐全、功能完善的养老机构。加强机构专业养老服务建设，制定配套服务计划，针对不同需求的老年群体，兼顾多类别养老服务，打造全方位服务机构平台。

加大优质养老服务品牌的培育和引进。重视本土养老服务品牌的培育，打造一批具有影响力和竞争力的养老服务品牌，创建一批养老服务机构党建工作品牌。同时制定配套优惠政策，加大招商引资力度，推进外地优质养老品牌的引进。

支持服务机构规模化、连锁化发展。建设覆盖全市的养老机构体系。加大政府支持力度，培育一批专业化程度较高的养老服务机构，发挥辐射带动作用，形成集聚发展规模效应。

（三）养老服务保障精准有力

提升政府投入精准化水平。优化政府购买服务制度，加大政府财政投入，落实支持养老服务发展的税费优惠政策。提高政府供给与养老服务需求的适配性，加强精准化资金保障。做好与残疾人两项补贴、社会救助等政策的衔接，因地制宜提高补贴标准，提升补贴精准度和有效性。

拓宽养老服务投融资渠道。加强养老服务资金保障，既要发挥财政资金在支持养老服务中的示范作用，也要鼓励各地在养老服务发展中提供各项补贴激励机制。扩大社会有效投资，引导金融机构提供多项贷款服务和金融产品，支持各类市场主体参与发展养老服务业，刺激养老服务产业的蓬勃发展。

做好信息公开和政策指引。规范养老服务领域的信息公开秩序，建立健全养老服务平台信息监管机制，提供养老服务信息指南。实现养老机构开业“一件事”一窗受理、合并推送、主动服务、限时办结，养老机构一键入住、养老培训及补贴一键申请、养老机构安全生产一键巡检、居家老人一键点餐、康复辅具一键租赁、高龄及特殊困难老人免费公共服务一键扫码服务。

做好养老机构的标准化建设。加快养老服务机构标准化建设，贯彻落实国家养老服务强制性标准，公办养老机构不低于三星级标准，镇级80%养老机构达到二星级标准。

建立综合监督管理制度。完善养老服务综合监管体系，建立各司其职、各尽其责的跨部门协同监管机制，完善事中事后监管制度。推动养老服务行业的精准化管理与监测，建立养老服务监测分析与发展评价机制，完善养老服务统计分类标准，开展养老服务需求调研评估，加强统计监测工作。抓好养老机构服务质量建设，建立养老服务行业黑名单制度和市场退出机制，关停所有不达标养老服务机构。

建立常态化风险防控体系。加强突发事件应急能力，建设公共卫生安全保障，完善养老机构对突发事件的监测体系与应急预案，加强养老机构的疫情防控工作。推进养老服务机构消防安全专项整治提升和食堂食品安全规范提升行动。对符合消防安全要求，因未办理不动产登记、土地规划等手续问题未能通过消防审验的养老机构进行集中处置。严格把控养老服务机构质量建设，检测机构消防安全达标情况，及时排除隐患，强化防控应急能力。

（四）推动养老服务高质量发展

提升医养康养结合服务能力。推动养老机构内设立医疗卫生机构，按照标准协议签约，提升养老机构医养结合水平。鼓励医院通过联合、结对、托管等方式，加强与养老机构医养合作。同时促进农村、社区的医养结合，充分利用基层社区与乡村的医疗资源，协助推进基层医疗卫生机构和医务人员与老年人家庭建立签约服务关系。建设康养联合体，提升护理员康养照护能力，推动养老机构康复室建设，建设康复辅具租赁和适配服务平台，推动医联体和康养联合体有机结合，为老年人提供医疗、康复、照护一体化服务。

探索建立长期照护服务体系。完善老年人照护需求评估制度，建立失能失智老年人长期照护保障制度。积极配合深化宁波市长期护理保险工作，探索建立居家、社区、机构相衔接的专业化长期照护服务体系。加强养老机构的护理照护能力，养老机构护理型床位占比60%以上，公办养老机构设置失智照护专区，床位占比不少于6%，每万名老年人拥有养老机构认知障碍床位数20张以上。至少建设1个安宁疗护病区，20%以上的镇卫生院（社区卫生服务中心）开展安宁疗护服务。

推动居家、社区和机构养老融合发展。支持社区与养老机构合作，上门为居家老年人提供服务；联合机构设立社区托养服务中心，为失能失智、术后康复老人提供基本生活照料以及日常护理服务；探索社区新型养老模式，支持开展老年助餐、定期巡访等形式多样的养老服务。构建以社区为基点，机构养老和居家养老协同的多元化养老服务供给。

强化“互联网+养老”智慧养老行动。落实推进全市统一的养老服务数据库，形成数据资源共享体系，落实推进全市“甬易养”智慧养老综合服务平台，完善养老服务信息共享、资源对接和综合监管。建设一批智慧养老机构和智慧养老社区，推广物联网和远程智能安防监控技术，实现24小时安全自动值守，降低老年人意外风险。加强老年用品的科技支撑，推动智慧健康养老产业发展，开展智慧健康养老应用试点示范，鼓励建设智慧养老先进企业和基地，培育养老服务新业态。开展老年人数字化培训，打通线上线下服务，破解老年人“数字鸿沟”。

完善老年人关爱服务体系，大力发展老年教育。推动开发志愿服务项目，大力支持志愿养老服务，培养为老服务志愿者队伍，推进“时间银行”志愿者服务制度，建立志愿者激励机制。打造“三社联动”机制，以社区为平台、养老服务类社会组织为载体、社会工作者为支撑，推动低龄老人为高龄独居老人提供志愿服务，积极探索互助养老服务。建立健全社区关爱探访机制，定期巡视、探访、帮助独居、空巢、留守老年人，积极防范和及时发现意外风险；推广“养老服务顾问”模式，采用线上远程服务，发挥供需对接、服务引导等作用；充分发挥家庭照护主体责任，建立老年人监护机制。创新发展老年教育服务，建设老年人学习中心，搭建老年人教育服务平台，鼓励多种形式开展老年教育。充分发挥老年人的专长和作用，鼓励其在自愿和量力的情况下，积极参与社会活动，提高老年人社会参与能力。

推进“养老服务+行业”融合发展。扩大旅居养老、文化养老、健康养老等新型养老消费。持续推动智慧健康养老产业发展。发挥我市制造业发达的地域优势，将康复辅助器具产业纳入重点发展的新兴产业，支持建设相关产业园区，鼓励科技园区布局发展智能康复辅助器具产业。

积极融入长三角养老服务一体化。积极与长三角“三省一市”城市开展养老服务的规划协同、信息共享、政策同享，努力实现与长三角其他城市的服务评估、服务标准、服务品牌互认机制，推进我市养老机构进入长三角异地养老机构名单。

（五）引导养老服务消费能力提升

促进老年人消费增长。推动养老服务新业态发展，拓宽发展旅游养老、休闲文化养老、森林康养等新型老年人消费领域。推动养老服务与教育、养生、健康等融合发展，丰富个性化养老消费产品。结合互联网等信息技术，针对老年人现有需求，构建养老服务平台，发展智慧健康养老产品，创新新型消费模式，提升养老服务供给质量。开展“线上线下”联动模式，进行养老产品销售展示，推动老年人健康消费，推进“银发经济”的发展。优化老年教育线上服务，打造老年教育“空中课堂”。鼓励发展商业长期护理保险等产品，多渠道为养老机构和老年人提供保障。

加强老年人消费权益保护。健全惩戒机制，推动多部门联合执法，加大对违法违规行为的惩处力度，持续开展对非法经营、价格违法等侵犯老年人权益行为的专项整治行动，切实维护老年人消费权益。严厉查处向老年人欺诈宣传以及销售各类假冒伪劣产品和服务等侵害财产的违法行为。广泛开展老年人识骗防骗宣传教育活动，强化老年人风险意识和依法维权的法治观念，提高其安全消费意识。对养老产品服务市场进行合理监管，加大养老市场排查力度，增强老年人消费获得感与安全感。

（六）加强养老服务人才支撑

开展养老服务从业人员教育培训。提升教育培养力度，鼓励有条件的大中专职业院校开设养老服务相关专业，增加养老服务人才储备。推进院校与企业、机构合建养老服务实训基地，为养老机构输送专业化人才。构建养老护理员职业技能等级体系，提高高级护理员、技师级护理员人数。建立多层次、多渠道、多对象的养老人才培训机制，到“十四五”末，每万名老年人有持证养老护理员28名以上，通过家庭照护者培训的人员超过5000人。要对养老服务机构负责人、管理人员进行岗前培训及定期培训，提升养老服务从业人员专业素养和管理服务能力。

扩大养老服务专业人才队伍。提高养老服务人员的薪酬待遇，完善养老专业人才津贴制度，实施大中专养老专业毕业生入职奖补措施。推动企业与设立相关专业的高校进行结对合作，建立产教融合养老服务机构，吸纳养老服务人才就业。推动有条件的院校设立相关专业或开设养老相关课程，增加养老服务高技术人才培育。积极鼓励专业社会工作者在养老机构以及社区开展养老服务工作，逐步构建第三方机构社工派遣机制。

五、保障措施

（一）加强党建引领

完善党委领导、政府主导、部门负责、社会参与的养老服务工作机制，积极贯彻落实国家应对人口老龄化规划，实现全域养老机构和居家养老服务中心党的组织和工作全覆盖，加强党在养老服务领域的影响力、渗透力、控制力，引导建设老年友好型社会。

（二）加大财政投入

根据经济社会的发展和老年人口数量增加，逐步增加养老服务财政投入。合理规划各部分的资金使用需求，加强资金审计监管力度，提高资金使用效率。建立健全政府购买服务机制，逐步形成政府投入带动全社会共同参与的经费多渠道筹措机制。

（三）确保规划纲领执行

根据现实矛盾和地方特色，合理规划人口老龄化工作，强有力的执行养老规划和纲领。要求有关部门认真对标对表，设立各时间段分期目标，确保规划落地实施。

（四）落实评估监测考核

加强对养老工作的落实监督和标准考核，建立服务监测机制和评价机制，及时反馈工作进度，健全第三方评估机制。监督重大项目执行情况，向社会公示评估结果。

“十四五”时期慈溪市养老服务高质量发展主要指标及养老服务设施主要项目.doc